B. UN
RÔLE QUI N'A PAS ENCORE REÇU TOUTE SA CONSÉCRATION LÉGISLATIVE
1.
Espagne La Galice
a)
Rappel du pouvoir de police du maire
Le maire est investi
d'une compétence générale de police administrative au niveau communal. Il lui
revient d'assurer l'ordre public local. Il est également chargé d'attributions
de police en tant qu'agent de l'Etat. Enfin, il est officier de police judiciaire.
· (p. En tant qu'autorité de police municipale, le maire est chargé,
sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat, de la police
municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y
sont relatifs (article L. 2212-1 du code général des collectivités
territoriales).)
Les buts de la police municipale, énoncés à l'article L. 2212-2,
sont le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Le même article donne une
liste détaillée mais non limitative des matières dans lesquelles ce pouvoir de
police municipale s'exerce. Cette liste témoigne de la diversité et aussi de la
complexité des missions ainsi confiées au maire.
Citons parmi les principaux domaines la répression des rixes et disputes, des
bruits de voisinage (au titre des atteintes à la tranquillité publique), la
prévention et la réparation des pollutions de toute nature, ou encore la sûreté
et la commodité de passage sur les voies publiques.
La maire dispose par ailleurs de pouvoir de police portant sur des objets particuliers qu'il tient des articles L. 2213-1 et suivants du code général des
collectivités territoriales, sa compétence pouvant alors être plus strictement
limitée. Ainsi, pour la police de la circulation, le maire n'est compétent que
sur les voies communales et sur les seules sections des routes nationales et
routes départementales, situées à l'intérieur de l'agglomération, sous réserve
des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation (article L. 2213-1).
Enfin, le maire dispose de pouvoirs de police
spéciale, notamment en ce qui concerne la police rurale, qui lui sont
confiés par le code rural.
· (p. En tant qu'agent de
l'Etat, le maire se voit confier -cette fois sous l'autorité du représentant de l'Etat- une mission
d'" exécution des mesures de sûreté générale ".)
· (p. Enfin, en vertu de
l'article 16 du code de procédure pénale, le maire a la qualité d'officier
de police judiciaire qu'il
tient de droit sans habilitation préalable. A ce titre, il est placé sous la
surveillance du procureur de la République.)
Cette qualité souligne le lien nécessaire entre les pouvoirs généraux de police
administrative du maire et les moyens dont il doit disposer pour sanctionner
les contrevenants.
b) Les
limites du pouvoir de police du maire
Les pouvoirs de police
du maire ont néanmoins certaines
limites.
- (p. D'une part, le
préfet dispose d'un pouvoir de
substitution en vertu de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités
territoriales, qui l'autorise à prendre pour toutes les communes du département
ou pour plusieurs d'entre elles et dans tous les cas où il n'y aurait pas été
pourvu par les autorités municipales les mesures nécessaires au maintien de la
salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques.)
Mais lorsqu'une seule commune est en cause, ce pouvoir ne peut être exercé par
le préfet qu'après une mise en demeure du maire restée sans résultat.
Quand le maintien de l'ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes
limitrophes, le préfet peut par ailleurs se substituer par arrêté motivé, aux
maires des communes concernées pour exercer les pouvoirs de police relatifs à
la répression des atteintes à la tranquillité publique et au maintien du bon
ordre dans des endroits où il se fait de grands rassemblements de personnes.
D'autre part, les règlements
pris par les autorités supérieures constituent
une seconde limite aux pouvoirs du maire en matière de police municipale. Le
maire a alors la possibilité de prendre des mesures plus sévères que celles fixées
par le règlement (en matière de police de la circulation par exemple). En
revanche, il ne peut prendre des arrêtés assouplissant ces règlements. Les
mesures plus restrictives doivent être justifiées par des circonstances
particulières de temps et de lieu.
Les pouvoirs de police du
maire s'exercent en outre dans le cadre légal sous le contrôle du juge administratif.
Ainsi les mesures de police doivent-elles être strictement nécessaires pour
assurer l'ordre public mais pas au-delà. Les interdictions générales et
absolues sont prohibées. Les mesures en cause doivent respecter le principe
d'égalité, les discriminations étant en conséquence illégales. Enfin, le maire
ne doit pas commettre de détournement de pouvoir en usant de ses prérogatives
dans un but autre que celui en vue duquel elles lui ont été confiées.
- (p. Certains régimes
spéciaux de police peuvent
également limiter les pouvoirs du maire.)
Dans les communes dotées d'une police d'Etat, le soin de réprimer les atteintes
à la tranquillité publique, sauf en ce qui concerne les bruits de voisinage,
incombe à l'Etat. Celui-ci a également la charge du bon ordre quand il se fait
occasionnellement de grands rassemblements d'hommes (article L. 2214-4 du code général des collectivités
territoriales).
Enfin, à Paris, en vertu de l'arrêté des Consuls du 12 Messidor
an VIII, la véritable compétence de police appartient au préfet.
La loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 a néanmoins rapproché les
compétences du maire de Paris de celles des maires des communes à police
étatisée. Lui ont ainsi été dévolues des compétences en matière de salubrité
sur la voie publique, de maintien de l'ordre sur les foires et marchés, de
gestion et de conservation du domaine (articles L. 2512-13 du code général des collectivités
territoriales).
Dans les communes des départements de la " petite
couronne " parisienne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val de
Marne), le préfet, en plus des compétences qui lui sont conférées dans les
communes à police étatisée, a la charge de la police de la voie publique sur
les routes à grande circulation, y compris en ce qui concerne la liberté et la
sûreté.
2.
... auquel correspond un régime juridique ambigu des polices municipales
En dépit de ces limites
objectives, le pouvoir de police du maire reste, en règle générale, étendu. Il
a même eu tendance à se diversifier en devant intégrer plus que par le passé
les préoccupations de nos concitoyens en matière de protection de
l'environnement ou de lutte contre le bruit.
Pour mettre en oeuvre ces prérogatives, le maire peut utiliser, dans les
communes à police étatisée, les personnels de l'Etat sur lesquels ils ne peut
cependant exercer aucun pouvoir hiérarchique. Dans les zones rurales, les
communes peuvent avoir un ou plusieurs gardes champêtres (article L. 2213-17 du code général des collectivités
territoriales), lesquels -outre la police de campagne- sont chargés de
rechercher les contraventions aux règlements et arrêtés de police municipale.
Ils sont dotés du pouvoir de dresser des procès verbaux pour constater ces
contraventions.
Le maire est par ailleurs habilité à recruter des policiers municipaux. Néanmoins, les compétences de ces derniers de même que leurstatut restent encore incomplètement
définis.
a) Des
compétences légales en-deçà du rôle réel des polices municipales
La reconnaissance des
missions des agents de police municipale a résulté de la loi du 13 juillet
1987 relative à la fonction publique territoriale. Tout en réaffirmant la
compétence générale de la gendarmerie et de la police nationale, cette loi a
précisé que le maire pouvait faire appel aux agents de police municipale agréés
par le procureur de la République, pour la surveillance du bon ordre, de la
sûreté, et la sécurité et de la salubrité publique.
La loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la
sécurité a ultérieurement mieux précisé les missions confiées aux agents de
police municipale.
Dans sa rédaction actuelle, l'article
L. 2212-5 du code
général des collectivités territoriales prévoit ainsi que ces derniers sont
" chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire ".
Ils doivent exécuter, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité
les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en
matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de
la sécurité et de la salubrité publiques. Leur compétence est également
précisée : elle s'étend au seul territoire communal. Enfin, l'article 21
du code de procédure pénale leur reconnaît la qualité d'agent de police
judiciaire adjoint.
En dépit des améliorations apportées en 1995, la définition des missions des
policiers municipaux reste insuffisante.
En premier lieu, les agents de police municipale ne sont pas dotés des
attributions leur permettant de veiller effectivement à l'exécution des arrêtés
de police du maire.
Dans l'exercice de cette compétence, lorsqu'ils constatent une infraction à
l'un de ces arrêtés, ils ne peuvent qu'établir des rapports destinés, selon les
termes de l'article D. 15 du code de procédure pénale, à leur chefs
hiérarchiques, en l'occurrence le maire et ses adjoints, officiers de police
judiciaire.
En dehors de certaines polices spéciales pour lesquelles ils reçoivent une
telle habilitation (dans certains cas qui concernent la police de la
circulation et du stationnement, la police de la salubrité, la police de la
publicité et la police de la nature), ils ne peuvent constater les infractions
aux arrêtés de police du maire par
procès-verbal.
En matière de police de la route, les compétences des agents de police
municipale concernent essentiellement la police du stationnement.
L'article R. 250-1 du code de la route leur permet de dresser
procès-verbal des contraventions aux règles de stationnement autres que le
stationnement dangereux et l'usage des voies de circulation spécialisées. Ils
peuvent également constater par procès verbal la non-apposition du certificat
d'assurance sur le véhicule.
Pour ce qui est de la circulation, leur pouvoir de verbalisation se limite aux
seules infractions aux " arrêtés et décrets de police "
sanctionnés par des contraventions de 1ère classe (article R. 610-5
du code pénal). Il concerne également les entraves à la libre circulation sur
la voie publique (article R. 644-2 du code pénal) et les atteintes
involontaires à la vie ou à l'intégrité d'un animal, se rapportant à la
circulation.
Cependant, ces limitations des attributions des agents de police municipale
paraissent difficilement compréhensibles, s'agissant d'une police de proximité
pour laquelle leur rôle devrait au contraire être très largement reconnu.
b) Un
statut législatif des policiers municipaux encore très incomplet
Imprécis ou incomplet
sur les compétences des polices municipales, le cadre législatif en vigueur est
encore plus elliptique en ce qui concerne l'organisation et les moyens
matériels des corps de policiers municipaux.
Il aura fallu attendre dix ans après la parution de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale pour que soit
établi par le décret n° 94-732 du 24 août 1994 le cadre d'emplois des
policiers municipaux (modifié par le décret n° 97-392 du 22 avril
1997). Les agents de police municipale constituent un cadre d'emploi de
catégorie C. Leur recrutement s'effectue selon les règles prévues
par les articles 12 à 17 de la loi du 26 janvier 1984. Les concours sont
organisés au niveau départemental par les centres de gestion de la fonction
publique territoriale pour les communes qui y sont affiliées. Cette affiliation
est facultative pour les communes de plus de 350 fonctionnaires, qui
peuvent organiser elles-mêmes leurs concours.
En matière de formation,
les policiers municipaux ne sont actuellement soumis obligatoirement qu'à la
seule formation initiale d'application prévue dans le cadre du régime de la
fonction publique territoriale qui dure six mois. Ils peuvent, il est vrai,
bénéficier en cours de carrière des formations continues prévues pour les
fonctionnaires territoriaux, en application de la loi du 12 juillet 1984.
Une formation mieux adaptée à la spécificité de leurs missions serait cependant
nécessaire. En outre, est posé le problème de la formation des policiers
municipaux recrutés avant la mise en place du cadre statutaire.
En matière d'équipement, aucune
disposition n'a prévu de doter les policiers municipaux d'une carte
professionnelle ni précisé les règles applicables aux tenues dont la portée
symbolique est pourtant essentielle.
Pour ce qui est de la tenue,
le seul texte applicable est l'article 433-15 du code pénal qui réprime le
port de tout costume présentant une ressemblance de nature à causer une méprise
dans l'esprit du public avec les uniformes de la police nationale ou des
militaires ainsi que l'usage d'un insigne présentant les mêmes
caractéristiques. Les maires peuvent néanmoins s'inspirer de la tenue des
policiers nationaux pour celle de leurs policiers municipaux.
Quant à la carte
professionnelle, son modèle résulte de circulaires ministérielles.
L'armement est régi par le
décret n° 95-589 du 6 mai 1995 qui autorise les fonctionnaires et
agents des administrations publiques chargées d'un service de police ou de
répression, après simple visa du préfet, à porter dans l'exercice de leurs
fonctions des armes individuelles de première catégorie (armes de guerre)
quatrième catégorie (armes à feu d'autodéfense et leurs munitions) et de
sixième catégorie (armes blanches). Cet armement est néanmoins subordonné à la
décision du maire qui le plus souvent opère un tel choix lorsque ses agents
assument des missions les exposant à certains risques (îlotages, rondes
nocturnes notamment). Seulement 37 % des policiers municipaux sont armés.
Une meilleure liaison entre la nature des missions qui leur sont conférées et
la nécessité d'un armement devrait être assurée.
Enfin, la complémentarité entre les polices municipales et les
services de la police ou de la gendarmerie nationale ne fait pas l'objet de
dispositions spécifiques.
Pour objectives que soient ces lacunes, il convient cependant de ne pas en
exagérer la portée dans la pratique. Dans l'ensemble, les polices municipales
ont plutôt bien fonctionné sous l'autorité des maires. Au regard de la
pratique, la question de l'armement ne justifie pas une approche qui serait,
par principe, restrictive.
Quant à la recherche nécessaire de la complémentarité entre les différents
services chargés de missions de sécurité, votre rapporteur a pu constater
qu'elle s'était le plus souvent organisée de manière pragmatique, à
l'initiative des maires et des préfets, sous
une forme conventionnelle respectant
le rôle des différents intervenants.
